2019年底，特斯拉在上海生产的消息令特斯拉股价飙升，但特斯拉的国内同行可能不会像马斯克一样心情愉快。在21世纪的最后一个“1”年，中国的新能源汽车经历了十年来首次生产和销售负增长。中国汽车工业协会发布的2019年销售数据显示，新能源汽车生产和销售分别完成124.2万辆和120.6万辆，同比分别下降2.3%和4.0%。这是自2009年新能源汽车产业蓬勃发展以来首次出现年度下滑。
许多业内人士表示，生产和销售下降的主要原因是补贴和其他原因的大幅下降。为了鼓励新能源汽车的发展，政府采取了一系列支持新能源汽车产业的产业政策。产业政策是指政府对一些新兴产业给予的某些税收优惠、财政补贴和其他非经济支持政策。新能源汽车作为一个新兴产业，在研发初期投入巨大，规模效应难以显现。国家给予的一些扶持政策，如电池补贴、税收优惠、许可便利等。原本是可以理解的。然而，10年后，该行业无法“脱离”市场竞争，整个行业将难以脱离产业政策。恐怕这是当时政策设计者们始料不及的。这种尴尬不仅存在于新能源汽车领域。在那些日子里，传统的汽车工业、产业政策也受到了很多批评。国家政策强烈倾向于一些国内汽车制造商，包括高进口关税和技术市场合资政策，但这些政策都没有培养出真正的全球竞争力。相反，超出产业政策范围的产业，如纺织、机械和电气产业，为中国赢得了全球市场的一席之地。
产业政策被后发展经济体广泛采用，并被视为促进经济增长和产业升级的重要法宝。日本交通和工业部对日本电子、汽车和其他行业的支持政策被认为对日本的经济奇迹做出了巨大贡献。作为后发经济体，中国利用产业政策发展某些产业是合理的。在过去的40年里，中国经济的快速增长和产业的不断升级也证明了产业政策的有效性。新能源汽车和其他行业显示出的困难告诉我们，是时候重新思考产业政策了。甚至日本在20世纪90年代也有深刻的反思。实现日本经济奇迹的产业政策是随后经济衰退的罪魁祸首吗？2000年，日本各界人士认为交通和工业部“完成了使命，但却失去了职能”。交通和工业部被改为经济和工业部，这标志着日本工业政策的重大转变。
反思不是否认，而是澄清产业政策的界限。作者认为，从全球经济发展的历史来看，产业政策至少有以下几个界限。
产业政策的适用边界在于追赶后发经济体。在经济学领域，有一种理论叫做“后发优势”，即后发经济体可以通过向发达经济体学习来避免各种弯路和探索成本。战后30年，日本、德国和法国都通过学习美国的工业经验和承接下游产业链获得了一段快速增长和繁荣的时期。产业政策正是后发展经济体具体而微妙的模仿政策。后发展经济体通过观察发达经济体的产业链，可以准确判断哪些产业将拥有市场，哪些产业将成为国内经济发展的下一个阶段。在此基础上，将制定以某些行业为重点的政策。自20世纪70年代以来，日本、德国、法国等国相继结束了高增长。后发优势理论解释了这些经济体的学习阶段已经结束。在世界经济发展的历史上，我们很少看到产业政策能够培育新的产业。无论是20世纪80年代还是90年代出现的信息经济
产业政策资源配置的边界在于宏观和中观，而非微观。像市场机制一样，产业政策也是一种资源配置方式，它可以将一些资源倾斜到某些行业。然而，这种资源配置方式难以实现微观有效性，即与有竞争力的企业聚集在一起。与市场机制中的优胜劣汰不同，产业政策的目标是让暂时不具备市场竞争力的企业生存下来。政策的重点是工业，而不是企业。因此，在有工业保护的行业中，往往有好人和坏人的混合体。新能源企业的制造商在过去几年一直抱怨新能源汽车的补贴政策不合理。许多企业趁火打劫，生产没有人购买的产品来骗取补贴。从长远来看，产业政策很难培育具有市场竞争力的企业。一方面，企业缺乏提高市场竞争力的动力，另一方面，没有马太效应使优势企业越来越大。当然，中国也有将资源转移到特定企业的产业政策，但结果同样不尽人意，被扶持的企业缺乏市场竞争能力。
产业政策有资源界限。中国有大政府的传统。几乎每个行业都想要一份财政补贴。每个行业都会向政府“哭穷”，并说它的重要性。然而，产业政策不是免费的。产业政策的成本是显性和隐性的。显而易见的成本在于财务负担。每一项产业政策都必须花费财政资源，无论是财政补贴还是税收减免。近年来，我们经常听到有人抱怨国内税收负担过重。不仅在企业的税收收入中，许多个人的经济资源也通过个人税收和房地产流入各级政府的财政。为了应对经济下滑的压力，政府已经多次试图降低税收和费用。随着金融资源变得更加紧张，产业政策也需要更加谨慎。地方债务问题被视为中国经济中潜在的“灰色犀牛”。我担心一些地方财政资源浪费在各种工业政策上。政府的本质责任在于社会责任，我国没有政府破产机制。如果一些地方政府在产业政策上投入过多的资源，可能会产生严重的外部影响。
2012年，中国经济超过日本成为世界第二大经济体。从那以后，中国经济又高速增长了8年。尽管中国尚未进入发达国家的行列，但就中国的规模而言，经济追赶阶段已经基本结束。追赶阶段的结束不仅意味着经济增长速度必须改变，还意味着曾经有效的经济刺激政策必须失效，工业政策也是如此，基础设施建设也是如此。如果我们在遇到经济问题时不及时反思，而是形成路径依赖，因循守旧，那么曾经让我们成功的经验可能会成为制约我们未来发展的制约因素。
（作者为金融机构资深研究人士）
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